Ohne Zustimmung der Wirtschaft hat das Bundesministerium des Inneren im Jahr 2007 die neuen Einkaufsbedingungen für die Erstellung von IT-Systemen veröffentlicht. Wie die bereits zuvor veröffentlichten Einkaufsbedingungen tragen sie den Titel „EVB-IT“. Beachtenswert ist dabei vor allem die konsequente Anwendung des Werkvertragsrechts: Der Auftragnehmer ist Generalunternehmer und übernimmt eine Verpflichtung, dass das Projekt erfolgreich abgeschlossen wird.
Aufgrund des fehlenden Einverständnisses der Wirtschaft ist bei der Anwendung der Bestimmung durchaus Vorsicht geboten. Nachfolgend ein Überblick über die wichtigsten Eckpunkte.
Die neu veröffentlichten Einkaufsbedingungen betreffen komplexe IT-Systeme und sollen der öffentlichen Hand bei der Beschaffung von Hardware, Software, Integrations- und Anpassungsleistungen sowie der Herbeiführung der Betriebsbereitschaft in einem gemeinsamen Projekt eine Vertragsgrundlage bieten.
Wesentlicher Knackpunkt: Die bis dato veröffentlichten EVB-IT waren immer einvernehmlich mit der Wirtschaft in zum Teil sehr zähen und langwierigen Verhandlungen abgestimmt worden. So auch zunächst das Ziel der Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Informationstechnik in der Bundesverwaltung (KBSt). Allerdings ist dies bei dem EVB-IT Systemvertrag trotz ebenfalls langwieriger Verhandlungen nicht gelungen. In der Pressemitteilung verweist das Bundesministerium des Inneren darauf, dass die öffentliche Hand der Wirtschaft in entscheidenden Punkten, wie beispielsweise der Haftung und den Nutzungsrechten weit entgegengekommen sei, dennoch in anderen Bereichen, wie beispielsweise den Abnahmemodalitäten und den Verjährungsfristen keine Übereinstimmung erzielt werden konnte.
Damit sind dies die ersten EVB-IT, die unter diesem Titel ohne Zustimmung der Wirtschaft veröffentlicht werden. Insoweit ist bei der Anwendung durchaus Vorsicht geboten. Anders als bei den bisherigen EVB-IT-Verträgen ist nicht damit zu rechnen, dass bei IT-Projekten auf Grundlage dieses neuen Vertragstyps seitens der anbietenden Wirtschaft keine Gegenwehr gegen die vertraglichen Regelungen erfolgen wird. Insoweit ist es konsequent, dass diese EVB-IT nur vom Bundesministerium des Inneren veröffentlicht werden und zunächst für die Behörden des Bundes nach den Verwaltungsvorschriften zu § 55 der Bundeshaushaltsordnung verbindlich ist. Alle Landesbehörden müssen zunächst prüfen, ob dieses Vertragsmuster ebenfalls als Standard genutzt werden soll.
Das Ministerium weist in seiner Pressemitteilung darauf hin, dass zukünftige Verhandlungen mit den Wirtschaftsverbänden durchaus möglich sind, und dass die Bundesverwaltung einem solchen Vorgehen weiterhin grundsätzlich positiv gegenübersteht. In einem zweiten Blick in die Zukunft wird darauf verwiesen, dass nunmehr ein EVB-IT Planungsvertrag entwickelt werden soll, mit dem die Planung von IT-Leistungen und die Erstellung eines fachlichen Feinkonzeptes im Vorfeld eines EVB-IT Systemvertrages beauftragt werden kann. Weiterhin soll ein EVB-IT Systemlieferungsvertrag für Systemlieferungen mit dem Schwerpunkt Kaufrecht entwickelt werden sowie ein eigenständiger Systemservicevertrag. Ob die Wirtschaftsverbände sich grundsätzlich bereiterklärt haben, auch bei diesen Verträgen mitzuarbeiten oder Verhandlungen erfolgen sollen, bleibt allerdings offen.
Die Praxis wird zeigen, ob dieser neue Vertragstyp sich in dem Bereich der öffentlichen Verwaltung durchsetzt. In Anbetracht der bisherigen Situation, in der für die Beschaffer der öffentlichen Hand beim Einkauf von kompletten IT-Systemen kein brauchbares Vertragsmuster vorlag, sind die nunmehr vorgelegten Einkaufsbedingungen sicherlich eine erhebliche Situationsverbesserung und sollten seitens der öffentlichen Hand intensiv genutzt werden. Aus der Praxis ist zu beobachten, dass gerade bei komplexen IT-Systemen im Hinblick auf die juristischen Fragestellungen erhebliche Unsicherheiten bestehen, so dass auf Basis des EVB-IT Systemvertrages immer eine Checkliste und ein Leitfaden zur Verfügung steht, an dem sich der Beschaffer beim Einkauf von IT-Systemen entlanghangeln kann.
Umfang und Bandbreite des Vertrages
Wer zum ersten Mal den EVB-IT Systemvertrag ausdruckt, merkt bereits bei der Druckdauer einen erheblichen Unterschied zu den bisherigen EVB-IT-Verträgen. Das Vertragsformular hat 35 Seiten, die Allgemeinen Geschäftsbedingungen finden sich auf 26 Seiten. Als Muster werden eine Vergütungszusammenfassung von 12 Seiten, eine Störungsmeldung, einen Leistungsnachweis und ein Änderungsverfahren zur Verfügung gestellt. Die letzten drei Muster sind aus den anderen EVB-IT-Verträgen bekannt. Bei komplexen IT-Beschaffungen, die auch durch dieses neue Muster abgedeckt werden sollen, muss allein der Umfang des Vertragsmusters und der Allgemeinen Geschäftsbedingungen nicht verwundern. Im Gegenteil: Wie bisher sollen die EVB-IT-Verträge mit dem Vertragsmuster auch eine Checkliste darstellen, damit der Einkauf einen vollständigen Überblick über alle möglicherweise vertraglich notwendigen Regelungen hat.
Aus diesem Grund wird auch bei dem EVB-IT Systemvertrag im Vertragsmuster erstmalig ein Inhaltsverzeichnis vorangestellt, um dem Beschaffer die Orientierung im neuen Vertragstyp zu erleichtern.
Bei der Inhaltsübersicht wird die Bandbreite der möglichen Leistungen deutlich. Neben dem Kauf und der Miete von Hardware kann die befristete oder unbefristete Überlassung von Standardsoftware Vertragsbestandteil sein, die Erstellung von Individualsoftware, Schulungen und auch die Wartung sind als mögliche Leistungen im Vertragsmuster vorgesehen. Regelungen zu Termins- und Leistungsplänen, Zahlungsplänen und dem Projektmanagement sind notwendige Bestandteile bei der Beschaffung kompletter IT-Systeme und komplexerer IT-Infrastruktur. Neben der Abnahme, der Mängelhaftung und Haftungsregelungen wird im Vertragsmuster erstmalig bei den EVB-IT offensiv das Thema Vertragsstrafen bei Verzug als eigener Regelungsinhalt angeboten. Auch für Garantien und die Hinterlegung des Quellcodes ist ein Bereich im Vertragsmuster vorgesehen.
Ziele des EVB-IT Systemvertrages
Juristisch positioniert sich der EVB-IT Systemvertrag eindeutig. Er soll einheitlich dem Werkvertragsrecht unterliegen und statuiert eine Gesamtverantwortlichkeit des jeweiligen Auftragnehmers für die Funktionsfähigkeit des IT-Systems insgesamt. Damit soll der neue EVB-IT Systemvertrag auch den bisherigen BVB-Erstellungsvertrag ersetzen.
Diese Zielsetzung spiegelt sich in der Ziff. 1 der Allgemeinen Geschäftsbedingungen wider.
Dort heißt es in Ziff. 1.1:
„Gegenstand des EVB-IT Systemvertrages ist die Erstellung des dort beschriebenen Gesamtsystems durch den Auftragnehmer auf der Grundlage eines Werkvertrages, die Übertragung der vereinbarten Nutzungsrechte an den Auftraggeber und, soweit vereinbart, der Systemservice nach Abnahme und/oder Weiterentwicklung und Anpassung des Gesamtsystems nach dessen Abnahme.“
Deutlicher wird der Vertrag dann noch in Ziff. 1.4 wie folgt:
„Für den Auftraggeber ist von vertragswesentlicher Bedeutung, dass der Auftragnehmer die im EVB-IT Systemvertrag vereinbarte Gesamtfunktionalität herstellt. Die Leistung zur Erstellung des Gesamtsystems bilden eine sachliche, wirtschaftliche und rechtliche Einheit.“
Von dem Grundgedanken her geht der EVB-IT Systemvertrag davon aus, dass der Auftragnehmer das Projekt leitet und die Erfolgsverantwortung für die vereinbarten Leistungen trägt. Er soll auch für die Subunternehmer und seine Zulieferer wie für seine eigenen Leistungen haften.
Einzelheiten zum Vertragsmuster
Das Vertragsmuster trägt in seiner Gestaltung den Erfahrungen der Arbeitsgruppe, die die EVB-IT entwirft, Rechnung. Bei den bisherigen EVB-IT-Verträgen war es durchaus nicht allen Beschaffern beim Einkauf von IT-Leistungen bewusst, dass neben dem Mustervertrag auch noch Allgemeine Geschäftsbedingungen gelten. Aus diesem Grund werden die Ziele dieses EVB-IT Systemvertrages unter Nr. 1.1 und der Überschrift „Vertragsgegenstand“ noch einmal betont. Ein Gesamtsystem soll nach dem Vertrag als sachliche, wirtschaftliche und rechtliche Einheit erstellt werden. Im Nachfolgenden wird dann schon deutlich, dass auch ein EVB-IT Systemvertrag ein vielschichtiges Gebilde sein wird, das insbesondere auf verschiedene Dokumente der Auftraggeber und des Auftragnehmers Bezug nimmt. Diese sind dann entsprechend im Vertragsmuster zu benennen.
Komplexere IT-Systeme brauchen für die Planung und die Erstellung Vorgehensmodelle. Dieses Bewusstsein spiegelt sich in dem EVB-IT Systemvertrag unter Nr. 2.3 wider. Dort wird zunächst auf das V-Modell XT Bezug genommen. Es war in der Arbeitsgruppe diskutiert worden, dass ein vereinfachtes Vorgehensmodell dem Einkauf der öffentlichen Hand als Arbeitsmittel zur Verfügung gestellt werden soll. Offensichtlich hat sich diese Auffassung oder dieser Gedanke nicht durchsetzen können. In der Praxis wird häufig kritisiert, dass das V-Modell XT für kleinere Projekte zu komplex ist und einen erheblichen Organisationsaufwand erfordert. Hier besteht sicherlich eine gewisse Lücke, wo zukünftig der Einkauf praktische Hilfestellungen wünschen wird.
Die Leistungsbeschreibung für den Kauf von Hardware, die Miete von Hardware, den Kauf und die Miete von Standardsoftware ähneln den bisherigen EVB-IT-Verträgen. Hier ist das Bemühen der Verfasser zu bemerken, Wiedererkennung zu schaffen. Neu ist für die EVB-IT der Unterpunkt in Nr. 4.5, der die Erstellung von Individualsoftware regelt. Individualsoftware wird in den Allgemeinen Geschäftsbedingungen als Software-Programme, Programm-Module, Tools, etc. definiert, die zur Vertragserfüllung für die Bedürfnisse des Auftraggebers vom Auftragnehmer erstellt wurden, einschließlich der zugehörigen Dokumentation. Nach den Definitionen der EVB-IT sollen auch Anpassungen von Standard- und Individualsoftware auf Quellcodeebene Individualsoftware darstellen. Nicht dazu gehört das so genannte „Customizing“. Dies wird als Anpassen von Systemkomponenten an die Anforderungen des Auftraggebers zur Erstellung des Gesamtsystems und zur Herbeiführung der Betriebsbereitschaft definiert, die nicht auf Quellcodeebene erfolgt.
Wie in den bisherigen EVB-IT-Verträgen befindet sich in den Allgemeinen Geschäftsbedingungen auch eine für die Praxis interessante Sammlung von Definitionen, da beispielsweise der Begriff „Individualsoftware“ zwar in der Praxis häufig genutzt, juristisch aber nicht weiter definiert ist.
Die Regelungen für die Erstellung von Individualsoftware umfassen den Hinweis auf eine mögliche Quellcodeüberlassung und beispielsweise eine Lizenzrückvergütung. Dieser immer wieder auftretende Gedanke bei Verhandlungen über die Erstellung von Individualsoftware wird unter Nr. 4.5.5 aufgegriffen.
Ein eigener Regelungsblock ist die Erstellung des Gesamtsystems und die Herbeiführung der Betriebsbereitschaft. Dies ist sicherlich in Anbetracht der Zielsetzung dieses Vertragstyps konsequent.
Wartung im EVB-IT Systemvertrag
Bei der Wartung wird im EVB-IT Systemvertrag zunächst die Überschrift „Vereinbarungen zur Aufrechterhaltung der Betriebsbereitschaft“ gewählt. Dann werden unter dieser großen Überschrift zum einen die Wartung des Gesamtsystems, die Wiederherstellung der Betriebsbereitschaft des Gesamtsystems und Allgemeine Regelungen für Systemserviceleistungen zusammengefasst. Auch hier wird die Zielsetzung der verhandelnden Arbeitsgruppe deutlich. Es tauchen erstmalig Begriffe wie „Wiederherstellungszeit“ auf, die zwischen betriebsverhindernden Mängeln, betriebsbehindernden und leichten Mängeln unterscheiden. Der Wiederherstellungszeitraum wird als der Zeitraum definiert, innerhalb dessen der Auftragnehmer die Störungsbehebungsarbeiten erfolgreich abzuschließen hat. Es geht dem Bundesministerium des Inneren mit diesem Vertragstyp also insbesondere darum, nicht nur ein System erfolgreich zu implementieren, sondern auch bei auftretenden Fehlern innerhalb kurzer Zeit wieder aus Sicht der Informationstechnologie leistungsfähig zu sein.
Im Bereich des Projektmanagements wird unter Nr. 10. eine gewisse Detailtiefe abgebildet. Es wird nicht nur einfach ein Projektleiter benannt, sondern auch weitere Schlüsselpositionen sollen ggf. im Vertrag mit aufgeführt werden. Die Projektsteuerung und Projektkoordinierung kann sich an einem Vorgehensmodell orientieren. Unter Nr. 11. ist vorgesehen, sowohl besondere Anforderungen an Mitarbeiter des Auftragnehmers, beispielsweise fachliche Qualifikation oder Sicherheitsüberprüfungen, im Vertrag zu benennen, zum anderen besteht die Möglichkeit, allgemeine Sicherheitsanforderungen Vertragsbestandteil werden zu lassen.
Die Regelungen zur Abnahme sind ebenfalls erheblich ausführlicher, als spontan vermutet. Der EVB-IT Systemvertrag unterscheidet zwischen einer Funktionsprüfungszeit und der Erklärung der Abnahme. Dies ist bei umfangreicheren IT-Beschaffungen sicherlich angezeigt. In den Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Anbieter finden sich immer wieder Regelungen, dass mit Produktivsetzung des IT-Systems gleichzeitig auch eine Abnahme erfolgt. Dies wird den Interessen des Auftraggebers bei weitem nicht gerecht.
Haftung und Vertragsstrafe neu geregelt
Ein ständig wiederkehrendes Thema bei den bisherigen EVB-IT-Verträgen ist das Thema Haftung. Seitens der Auftraggeber wird immer wieder die Kritik geäußert, dass die Haftungssummen in den „alten“ EVB-IT-Verträgen unzureichend sind. An dieser Stelle muss für die Verhandlungsdelegation der öffentlichen Hand eine Lanze gebrochen werden. In der Praxis ist das Thema Haftung für die Auftraggeber entgegen erster Vermutungen nicht so primär, da häufig ein viel höheres Interesse an einer ordnungsgemäßen Durchführung und dem Abschluss der zu erbringenden Leistungen besteht. Allerdings hatte sich die Arbeitsgruppe bei dem EVB-IT Systemvertrag von Anfang an dahin gegenüber den Wirtschaftsverbänden positioniert, dass in diesem Vertragstyp ganz andere Haftungssummen notwendig sind, um den Bedürfnissen der Praxis gerecht zu werden.
Bezüglich der leicht fahrlässigen Pflichtverletzungen wird gem. Ziff. 14.1 die Haftung für den Vertrag insgesamt grundsätzlich auf den Auftragswert beschränkt. Wenn allerdings der Auftragswert weniger als € 25.000,00 beträgt, wird die Haftung auf € 50.000,00 beschränkt. Beträgt der Auftragswert zwischen € 25.000,00 und € 100.000,00 wird die Haftung auf € 100.000,00 beschränkt. Dies ist ein Zugeständnis an die Wirtschaftsverbände und soll sicherlich dazu beitragen, dass eine möglichst hohe Akzeptanz in der Praxis seitens der Auftragnehmer erreicht wird. Man wird wie bisher im Einzelfall schauen müssen, ob die in den Allgemeinen Geschäftsbedingungen festgelegten Haftungsobergrenzen ausreichend sind. In Nr. 15 wird entgegen der bisherigen Gewohnheit ausdrücklich eine Möglichkeit vorgesehen, die Haftungsobergrenzen generell und für den Verzugsfall sowie für die Haftung für entgangenen Gewinn abweichend von den Allgemeinen Geschäftsbedingungen zu regeln. Damit wird jeder Beschaffer noch einmal unabhängig von der Wahrnehmung der Allgemeinen Geschäftsbedingungen deutlich darauf hingewiesen, dass das Thema Haftung zu regeln ist. Gleiches gilt für die Möglichkeit, unter Nr. 16. Vertragsstrafen bei Verzug zu regeln. In den Allgemeinen Geschäftsbedingungen sind hier Auffangregelungen vorgesehen, die in Ziff. 9.3 eine Vertragsstrafe in Höhe von 0,2 % des Auftragswerts vorsehen, wenn unter weiteren Voraussetzungen der Vertragserfüllungstermin nicht gehalten wird. Davon kann ausdrücklich im Vertrag abgesehen werden.
Überraschend ist weiterhin, dass das Thema Sicherheiten offensiv im Vertragsmuster benannt wird. Eine Vorauszahlungsbürgschaft, eine Vertragserfüllung oder Mängelhaftungssicherheit sowie eine kombinierte Vertragserfüllung und Mängelhaftungssicherheit sind als mögliche Ankreuzvariante im Vertragsmuster vorgesehen.